近年来我国每年生产肉蛋奶1.5亿多吨，有效地保障了城乡居民日益增长的肉蛋奶需求，同时也产生了大量养殖废弃物。但是，畜禽养殖废弃物环境管理明显滞后于生产经营管理，畜禽养殖废弃物成为了农业面源污染的主要来源和制约畜禽养殖健康发展的重要瓶颈。同时，畜禽养殖废弃物也是水体污染重要来源。2015年全国废水COD排放量中，畜禽养殖来源的COD排放量占全国总排放量的45.67%。
2016年12月中央财经领导小组第十四次会议指出，加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化，力争在“十三五”时期，基本解决大规模畜禽养殖场粪污处理和资源化问题。2017年6月国务院办公厅发布关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见（国办发〔2017〕48号），提出了建立健全畜禽养殖废弃物资源化利用制度和保障措施。2018年5月农业农村部、生态环境部联合印发《畜禽养殖废弃物资源化利用工作考核办法（试行）》，全面启动畜禽粪污资源化利用绩效考核工作。由此，畜禽养殖废弃物资源化成为我国生态文明建设的重要内容，国家财政资金支持力度加大，机制和制度建设提到日程。党的十九大报告提出，环境污染防治是2020年全面建成小康社会的三大攻坚战之一。实现畜禽养殖废弃物资源化的利用，成为打好打赢环境污染防治攻坚战的重要举措。
一、畜禽养殖场和废弃物资源化的现状
畜禽废弃物资源化利用方式，本质上是由畜禽养殖场的生产特征和生态承载力所决定。
分析畜禽养殖场特征和废弃物资源化利用特征，是破解畜禽废弃物资源化利用困境的基础。
1、畜禽养殖场类型和变化特征
按照规模和经营特征，我国畜禽养殖场可以分为规模化企业型养殖业场、集约化家庭农场型养殖场、传统农户型小散养殖户三种类型。通过分析我国生猪和蛋鸡养殖场的规模数量变化，可以发现畜禽养殖场呈现如下变化特征：畜禽养殖场户总数稳步下降，小散畜禽养殖户数量依然巨大，规模化企业养殖场稳步增加，集约化家庭农场养殖场呈现上升趋势（见表1）。
1.畜禽养殖场户总数稳步下降。2007-2015年， 我国生猪养殖场户总数从8234.83万个下降到4655.90万个，蛋鸡养殖场户总数从2993.43万个下降到1393.28万个，9年间分别下降了43.46%和53.46%。其中：年出栏99头以下的生猪养殖场户下降了44.25%，年出栏9999只以下的蛋鸡养殖场户下降了53.57%。
2.小散畜禽养殖户数量依然巨大。2015年底，年出栏99头及以下的养猪场户数量为4553.56万个，年出栏9999只及以下的蛋鸡养殖场户数量为1393.28万个。
3.规模化企业型养殖场稳步增加。2007-2015年，年出栏500头及以上的生猪养殖场从12.39万个增加到26.46万个，增长113.51%，占比分别为0.15%和0.57%；年出栏5万只及以上的蛋鸡养殖场从1006个增加到3342个，增加了232.21%，占比分别为0.003%和0.02%。另外，从出栏头数的比例看，2007年，年出栏500头以上的规模化养殖场出栏的生猪头数占全国出栏生猪总头数的22%，2015年这一比例上升至近50%。
4.集约化家庭农场型养殖场呈现上升趋势。2007-2015年，年出栏100-499头的生猪养殖场户和年出栏10000-49999只的蛋鸡养殖场户呈现上升趋势，这类畜禽养殖场一般是以家庭农场方式养殖，具有集约化养殖的特征。2007年和2015年，年出栏100-499头的养殖场（户）数量分别为54.20万个和75.88万个，上升40%，占生猪养殖场户总数的比例分别为0.66%和1.63%；2007年和2015年，年出栏10000-49999只的蛋鸡养殖场户数量分别为15599个个38138个，上升了144.49%，占蛋鸡养殖场户总数的比例分别为0.05%和0.27%。
2、畜禽废弃物资源化利用类型
根据种养循环和产业链特征，我国畜禽废弃物资源化利用可分为三种类型：传统农家肥型资源化利用、畜禽养殖场生态型资源化利用、畜禽养殖场产业链集中型资源化利用。
1.传统农家肥型资源化利用。传统农户养殖具有兼业性、分散性、养殖数量少的特征，废弃物直接以农家肥用到自有耕地或周边种植土地上，进行消纳和资源化利用。目前，在土地开阔、一年一季的种植有机农场，仍采用传统堆肥以获得土壤有机肥。传统农业中，通过堆肥方式使畜禽废弃物充分发酵，曾经是生态农业的典范。但是，在传统农业向现代农业转型中，缺少了传统堆肥所需要的土地空间，负担不起传统堆肥所需要的时间，从而出现堆肥时间短、发酵不充分等现象，不利于保持和改善土壤质量。随着向现代农业转型，传统小农户兼业畜禽养殖模式将逐步退出，产业链资源化利用终将成为资源化利用的主要途径。
2.生态系统循环型资源化利用。当前的典型技术路径是：畜禽养殖粪污干湿分离，干物质发酵为有机肥，湿物质通过沼气厌氧发酵实现减量和降低污染物浓度，液体作为肥料用于匹配的种植土地；剩余液体用土地存储，气体用于发电供本养殖场使用或者并网发电，完成废弃物资源化过程和实现种养循环。大、中、小型养殖场均可以采纳生态型资源化利用模式，但是受到种植土地和生态承载力的制约，目前大多数集约化家庭农场养殖场难以通过生态系统循环实现废弃物资源化利用。
3.产业链循环型资源化利用。当养殖场周边没有足够的种植耕地吸纳和利用废弃物，养殖企业可以通过产业链尺度实现种养业循环和废弃物资源化利用，包括两种类型。
（1）大型养殖企业的产业链资源化利用。大型养殖企业在处理和资源化本养殖场废弃物的同时，还可收集其它中小养殖场户的废弃物，养殖场与资源化场地分离，通过产业链尺度实现资源化，这一模式的种养循环在空间上是分离的，追求在企业尺度达到废弃物处理和资源化的规模经济、实现处理和资源化成本内部化为目标，也可称为规模经济型资源化，通过市场机制实现资源化产品的供给。
（2）第三方运行的产业链资源化利用。一些受到生态承载力制约和不能达到废弃物资源化规模经济的养殖场，需要借助第三方运行收集多个养殖场废弃物而集中资源化，通过产业链的连接而实现种养业的再循环。这一模式的养殖场地与资源化场地分离，通过社区管理和中介服务实现资源化产品的供给。
二、畜禽养殖废弃物资源化的困境
我国畜禽养殖废弃物面临三个突出难题：小散养殖户废弃物以自行处理为主、尚未纳入到法律法规框架中；集约化家庭农场养殖场废弃物资源化难度大；畜禽养殖废弃物资源化受到我国生态承载力制约。
1、小散养殖户废弃物以自行处理为主，尚未纳入到法律法规框架中
我国畜禽养殖废弃物管理中采用“规模化”与“非规模化”的二分法，并不能满足畜禽废弃物资源化管理的需要。尽管2014年出台并执行《畜禽规模化养殖污染防治条例》，规模化畜禽养殖纳入到了环保监管体系，各地环保部门按国家规模化标准是年出栏500头生猪。实践中，这样的划分并不能完全适合畜禽养殖废弃物资源化管理的需要，对小散养场户没有出台相应法律法规。现阶段是规范化管理或者是禁止取缔，需要有明确的政策方向和法律法规依据。
2、集约化家庭农场型养殖场废弃物资源化利用难度大
集约化家庭农场养殖场资源化利用面临着的主要困境：一是生态承载力制约。这类养殖场一般建在家庭承包土地上，以家庭劳动力为主，专业化地从事养殖业而不再从事种植业。由于没有消纳和资源化利用的土地空间，从而需要将其废弃物转移到其它种植土地上实现资源化。二是成本制约。集约化家庭养殖场的废弃物产生量较小，无法达到废弃物资源化的规模经济，在单个养殖场尺度无法实现废弃物资源化成本的内部化。三是集约化家庭农场养殖场废弃物的民间收集者被取缔。在集约型家庭农场养殖场密集的村庄中，以往一直存在着民间的、以收集家庭养殖场废弃物为生计的个体，他们收集和进行简单晾晒发酵或者基本不发酵，然后承运和出售给一定半径内的果菜农。这些粪贩本质上是第三方运行，只是以非正规的个人行为形式存在，没有纳入到正规监管体系，存在着不能达到环境保护要求、再次成为污染源的风险，如：发酵场地不合理，发酵不充分或者根本不发酵，运输中的问题，细菌疫情传播难以控制等等。2015年以来，在生态文明战略布局和制度建设背景下，小粪贩子已经被取缔或正在被取缔中。
3、种养循环模式受制于生态承载力
畜禽养殖废弃物资源化的根本途径，是通过种植业与养殖业的结合实现畜禽粪便被附近的耕地消纳或利用，由此避免畜禽粪便污染环境。值得注意的是，我国传统农业向现代农业转型进程中，畜禽养殖生产稳定且集约化程度提高、种植业与养殖业分离、种植业化肥用量增加。上述特征导致了畜禽废弃物产生量增加且更加集中，加大了对生态承载力的占用。具体表现为两方面。第一，受到土地资源制约，在养殖场尺度无法通过种养模式实现废弃物资源化的全覆盖利用目标，即：区域性地缺乏足够的农业种植土地消纳或利用畜禽废弃物。第二，种植业对肥料需求的季节峰值特征与养殖业废弃物产出连续性特征的差异，在养殖场尺度无法实现废弃物资源化的及时性利用目标，即：季节性地需要有足够的土地用于存储和消纳畜禽废弃物。进一步说，出现的困境是不能以空间连续的方式实现就地资源化，也不能以时间连续的方式实现非存储资源化。由此，通过业态创新拓展空间和跨越季节，从而实现在区域尺度和产业链尺度的资源化利用，而不仅仅是养殖场尺度的资源化利用，可将畜禽废弃物纳入到产业和区域的生态系统中，进而实现种养业产业链尺度和跨区域的再循环，这是实现畜禽废弃物资源化利用和提高生态承载力利用水平的重要路径。
4、液体废弃物资源化利用方式待破解
我国众多的中小畜禽养殖场户分布在各乡镇 ，污染面广量大。不仅造成部分水体富营养化，污染养殖场周边空气，而且传播疫病，影响农牧产品质量安全和人体健康。其中，污水是养殖废弃物处理与资源化利用中的难点。其原因，一是处理成本高。根据山东郓城的测算：存栏量1000头的养猪场日产污水约15吨，存栏量500头的奶牛场日产污水约50吨。出栏1头生猪污水处理成本需要20元，1头奶牛每年的污水处理费用要260元。如果加上折旧和固体粪便的处理，成本还要增加50%。二是遗留问题多。主要表现在，养殖场内部设施设备工艺落后，如长流水饮水，水冲粪、水泡粪，雨污混流，粪污贮存不符合防渗、防雨、防溢流要求，粪污处理利用设施不配套等，填平补齐改造投资需求量大。三是固态物质用于有机肥后，不能解决污水污染。沼液的存储和利用同样面临着困难。
三、畜禽废弃物资源化利用的对策
1、尽快建立畜禽养殖废弃物全覆盖的管理体系
我国数量众多的集约化家庭农场型养殖场畜禽养殖场和小散养殖户，在一定时期内仍是重要的畜禽养殖方式，其对保障肉蛋奶的供给、稳定和增加农民收入具有重要作用。如果仅以规模化畜禽养殖场废弃物资源化为目标，会带来环境监管的困难。同时，这种延续工农分割的二元环境管理方式，将不可避免地导致以工业化环境管理方法对待大规模畜禽养殖场，从而将“非规模化”的畜禽养殖场户废弃物遗留为农村长期存在的环境问题。尽快建立起畜禽养殖废弃物全覆盖的管理体系，将家庭农场养殖场和小散养殖户的废弃物资源化利用纳入到管理体系，已是当务之急。
2017年国务院办公厅《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》提出，以畜牧大县和规模养殖场为重点，全面推进畜禽养殖废弃物资源化利用，这是我国首次在政策中明确畜牧大县的养殖废弃物资源化全覆盖。现实中，未被纳入畜禽养殖废弃物资源化利用整县推进项目的地区，仍不乏畜禽养殖规模总量大、以小散养殖户为主的县市，存在着养殖企业没有实施雨污分流或部分进行雨污分流，非规模养殖场场户存在干粪堆积场所未做防渗漏或未盖防雨棚，污水未经厌氧发酵处理就直接排放的现象。在目前的政策重点向畜牧养殖大县倾斜的背景下，这类县市存在着畜牧业发展资金缺口大、环保设施投入严重不足监管乏力的困境。当前，要及时总结整县推进试点的做法，为将众多非项目县纳入到政策体系提供借鉴。
2、积极构建第三方运行管理机制
畜禽废弃物资源化利用的第三方，是指不从事养殖生产经营而仅承担收集和资源化利用畜禽废弃物的中介，应建立健全第三方运行管理的机制，具体包括：
1.目标管理机制。把减少环境污染、提升生态承载力利用水平，作为管理第三方运行的遵循。第三方收集一定规模的废弃物集中处理和资源化利用，可以提高单位土地消纳的废弃物数量，提升生态承载力利用水平。但其宗旨应是减少环境污染，而不是其它目标，例如：不能以盈利为目的。
2.利用相关方参与的机制。重点是，畜禽养殖主体、政府和第三方需要各自承担责任和发挥作用。
（1）畜禽养殖主体的责任。2014年我国颁布和执行《畜禽规模化养殖污染防治条例》，明确了规模养殖场的主体责任；2015年实施的《水污染防治行动计划》（国发（2015）17号）进一步明确了规模化畜禽养殖场（小区）的主体责任；2017年国务院办公厅印发《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》首次明确了畜牧大县的养殖废弃物资源化全覆盖。由此，所有畜禽养殖主体都应承担其废弃物处理和资源化利用责任有了法律法规或者政策依据。
（2）政府的作用。重点是准入和支持两方面：政府需要对畜禽废弃物资源化的第三方运营设定准入门槛，可以采用登记方式，确保有效实施监管以达到减少环境污染的目标。畜禽废弃物本身是会造成环境影响污染物而不是商品，不应具有市场价格和交易。政府的准入管理应定位在：推动第三方运行管理中提升生态承载力利用水平，而不能因反向激励而导致其市场需求的增加从而提高供给价格。
（3）社区的参与。包括三方面的含义：村庄社区监督畜禽养殖场废弃物处理，不能给周边农户带来环境污染，如：恶臭气味、水体污染。在集约化畜禽养殖场集中的社区，村庄社区协助第三方运行管理，如：日常监督、收取费用等。第三方组织的畜禽废弃物发酵后的有机肥，优先满足社区土壤有机质需求，而不是生产高端商品有机肥。第三，监督管理机制。畜禽废弃物资源化利用第三方运行承担减少环境污染的使命，是以正规制度安排替代市场上民间中介粪贩的创新。应把第三方运行纳入到环境监管体系中。包括：收集中的全覆盖性和及时性的监管，操作规程的监管等。例如：畜禽废弃物每天产生，第三方运行管理中需要每天和全覆盖的收集清运，这意味着需要建立起相应的人员队伍和管理规则，在合理的运输半径内完成收集和资源化，企业、政府和社区均应对第三方运行中收集的及时性和全覆盖进行监督。
3、认清第三方运行管理在防治环境污染攻坚战中的阶段性作用
现行以养殖场为主体的资源化利用运行管理中，不能有效地实现资源化利用，集约化家庭养殖场尤其突出，从而决定了第三方畜禽废弃物资源化运行存在的必要性。通过第三方运营将分散的畜禽废弃物纳入到产业链中，在产业链尺度和区域尺度实现种养循环和资源化利用，平滑掉农田需肥季节性与资源化产品产出连续性的矛盾，这是我国生态文明布局与农业现代化进程中由正规生态目标定位的组织替代民间个体收集行为的一种安排。同时，必须明确畜禽养殖废弃物资源化的本质是，将各类养殖场纳入到现代产业体系中，使废弃物资源化利用成为产业链循环中的一个环节，由此，需要认清第三方运行在我国打好防治环境污染攻坚战中具有阶段性意义。
伴随着农业现代化的进程和生态文明制度的确立，集约化家庭农场型养殖场只是大型企业产业链条的一个车间，第三方运行的资源化利用将成为企业的一个部门或环节；由此，大型养殖企业将是废弃处理与物资源化利用的主体，集约化家庭养殖场废弃物资源化将纳入到现代农业产业体系中，成为生态产业链中的一个环节。在现代农业中，第三方运行的资源化利用没有足够的市场独立主体的生存空间，即：不具有长期的经济可持续性。由此，对第三方运行应定位到阶段性、社区性、生态性上，即：在特定时期内，服务于减少环境污染和增加社区土壤有机质为目标，而不宜通过市场方式激励其数量的快速增加。
4、进一步明确政策支持的重点
政策支持的重点：一是激励大型畜禽养殖企业在各地废弃物资源化利用中发挥作用，使其承担当地中小型养殖场废弃物资源化的责任，实现种养循环。应从用地政策和税收免征两方面支持大型养殖企业履行社会义务。第二，为畜禽养殖废弃物前端收集环节提供补贴。畜禽废弃物的产业链资源化这一途径，是化解我国在单个养殖主体尺度无法资源化利用困境的有效做法，能够提升生态承载力利用水平。由于畜禽养殖废弃物的分散性导致其不具有规模经济，为使得废弃物先集中再处理以达到处理的规模经济，需要给予收集环节以适当补贴。第三，鉴于当前畜禽养殖废弃物资源化利用中技术难点突出显现为液体废物，应对畜禽养殖场的液体废物存储与深度利用提供补贴，建立支持农业液体肥料推广使用的研发机制。
*来源：中国社会科学院城乡发展一体化智库《研究专报》
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